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我国水权改革进展、成效及展望
来源: 水利部发展研究中心 | 发布时间:2021/5/27 | 浏览次数:

 


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  Ⅰ

  水权改革的重要地位和作用

  (一)水权改革是贯彻落实中央决策部署的重要任务

  习近平总书记在2014年3月14日中央财经领导小组第五次会议讲话中明确指出,要推动建立水权制度,明确水权归属,培育水权交易市场,但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确,要健全自然资源资产产权制度,推行水权交易制度。中共中央、国务院发布的《体制改革总体方案》对自然资源资产产权制度作了细化部署,要求探索建立水权制度。党的十八届五中全会要求建立健全用水权初始分配制度。党的十九大报告提出实施国家节水行动。落实中央决策部署,亟须按照健全自然资源资产产权制度的要求,推进水权改革,建立适合我国国情的水权水市场体系。

  (二)水权改革是新形势下水利行业强监管的重要抓手

  强化用水总量控制是当前形势下强化水利行业监管的重要内容。目前我国已基本建立了覆盖省、市、县3级的用水总量控制指标体系;通过水权改革,特别是水权确权,将用水总量控制指标细化到终端取用水户,是将总量控制指标落地的重要举措,也是水利行业强监管的重要抓手。实践证明,水权确权不仅是水权交易的前提,确权本身就建立了一种倒逼机制,对转变发展方式、调整产业结构、促进节约用水、提高水资源利用效益具有至关重要的作用。把用水权分配并确认到用水户,也是农业综合改革的关键环节,可以为基本水价、超定额累进加价、节水奖补等工作提供基本依据。

  (三)水权改革是破解水资源瓶颈问题的重要举措

  我国人多水少、水资源时空分布不均,特别是北方地区水资源短缺严重,不少地方用水量已接近甚至超过用水总量控制上限,经济社会发展新增用水需求必须立足于节水挖潜。当前我国用水效率总体不高,特别是农业灌溉用水方式还比较粗放,存在较大的节水潜力。水权制度是现代的有效制度,是市场经济条件下科学高效配置水资源的重要途径,也是建立政府与市场两手发力的现代水治理体系的重要内容。推进水权改革,明晰水权并允许交易,可以建立节约用水和水资源保护的激励机制,使一部分新增用水需求通过水权交易得到满足,引导水资源向利用效率和效益更高的方向流动,实现水资源的科学高效配置,保障供水安全。

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  Ⅱ

  水权改革工作进展和成效

  (一)水权试点取得积极进展

  2014年7月,水利部选取内蒙古、江西、河南、湖北、广东、甘肃、宁夏等7个省(自治区)启动了全国水权试点,探索开展水资源使用权确权、水权交易流转和水权制度建设。截至2018年年底,这些试点全部通过了水利部和有关省份人民政府的联合验收。与此同时,河北、新疆、山东、陕西、浙江、黑龙江等部分省(自治区)也开展了省级水权试点,探索开展水权水市场建设总体上看,这些试点地区大胆探索、努力实践,积累了一些经验。在水权确权方面,试点地区围绕区域取用水权益、取用水户取水权、灌溉用水户用水权等进行探索,基本探明了确权的主要类型和路径,明确了确权水量核定的边界约束条件和水权确权的方式方法。水权交易方面,试点地区积极开展区域间、取用水户间多种形式的水权交易,基本探明了水权交易的主要类型和交易的关键环节,在激活水权交易市场、建立水权交易价格形成机制、建设水权交易中介组织等方面积累了经验。在水权监管方面,探索了加强水资源用途管制和水权交易市场监管的方式和途径。

  通过水权改革,试点地区取得了积极成效。以宁夏回族自治区为例,通过水权改革,辅之以节水工程建设,用水效率明显得到提升。与试点前的2013年相比,2016年全自治区农田灌溉水有效利用系数由0.464提高到0.511,万元GDP用水量下降28.7%,万元工业增加值用水量下降29.8%,在用水总量减少7.20亿立方米的同时,GDP年均增长7.6%。通过水权确权和交易,宁夏初步建立了水资源要素对经济社会发展的倒逼机制,促进了经济社会发展提质增效和水修复改善。

  (二)水权制度建设迈出重要步伐

  2016年,水利部印发了《水权交易管理暂行办法》,明确了区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易的主体、条件、程序等;出台了《关于加强水资源用途管制的指导意见》,明确了优先保障城乡居民生活用水、确保生态基本需水、优化配置生产用水等的措施和要求。2018年,水利部与国家发展和改革委员会、财政部联合印发了《关于水资源有偿使用制度改革的意见》,明确了水权确权和交易流转的主要内容,允许地方政府或其授权的单位在回购水权后通过市场竞争方式出让,出让收入全额上缴国库。

  各试点地区也推动出台了一批法规文件,如宁夏回族自治区人大颁布了《宁夏回族自治区水资源管理条例》,纳入确权登记、用途管制和水权交易等内容;广东省政府出台了《广东省水权交易管理试行办法》;内蒙古自治区政府办公厅出台了《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法》《内蒙古自治区水权交易管理办法》等,为地方水权改革工作提供了重要依据。

  (三)水权交易平台建设取得重要突破

  在国家层面,2016年水利部和北京市政府联合发起组建了中国水权交易所(以下简称“水交所”)。水交所成立以来,充分发挥了国家水权交易平台的引领和示范作用。截至2019年年底,水交所共促成227单水权交易,交易水量28.23亿立方米,交易金额17.11亿元,实现各类交易类型的全覆盖。

  在地方层面,2013年以来,一些地方陆续开展了水权交易平台建设工作,完善水权交易体系。目前,省级水权交易平台有9家,包括内蒙古自治区水权收储转让中心、河南省水权收储转让中心、山东水发水资源管理服务有限公司、广东省环境权益交易所、宁夏回族自治区公共资源交易平台等。宁夏、甘肃、山东等省(自治区)的一些市县和灌区也结合自身需要建立了水权交易平台。其中,内蒙古自治区水权收储转让中心成立于2013年,是我国首家省级水权交易平台。截至2019年年底,内蒙古自治区水权收储转让中心已完成75单取水权交易,交易水量25.67亿立方米。河南省水权收储转让中心组织平顶山市与新密市、南阳市与登封市、南阳市与新郑市开展3单区域水权交易,交易水量3.24亿立方米,并与开封市、郑州高新区签订了意向书,每年拟交易水量2.37亿立方米,交易总体期限均不低于10年。

(四)水权改革基础工作逐步夯实

  通过区域用水总量控制指标分解、江河水量分配和取水许可管理规范等工作,水权改革的基础逐步夯实。一是建立了覆盖省、市、县3级行政区域的用水总量控制指标体系;加快推进江河流域水量分配,46条江河水量分配方案得到批复,为取用水户水权确权和开展区域水权交易奠定了基础。二是水资源监控能力进一步加强。国家水资源信息管理系统基本建成并投入应用,中央、流域、省3级平台实现互联互通,实现对全国70%以上的许可水量在线监控。三是取水许可管理不断加强。印发实施了《关于加强农业取水许可管理工作的通知》;完善了取水许可台账系统,强化了取水许可的动态监管;每年组织开展水资源管理专项监督检查,推动各级水行政主管部门提高规范化管理水平。

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  Ⅲ

  水权改革面临的困难和问题

  (一)实践探索尚不充分

  一方面,我国各地的区情水情差别很大,目前开展水权改革探索的地区主要局限于黄河、西北内陆河等部分流域以及华北、西北等部分地区,多数省份的水权改革尚未迈出实质步伐。另一方面,从已经开展水权探索的地区看,还普遍存在着确权难度大和水市场发育不充分等问题。特别是西北、华北等水资源短缺地区,水少地多的矛盾突出,确权水量与实际需水量差距较大,确权落实过程中存在阻力;南方水资源相对丰沛地区则由于用水矛盾不突出、短期内缺乏水权交易需求,用水户对确权和交易的积极性不高,水权购买意愿不强和惜售现象并存,水权交易市场普遍不活跃。

  (二)顶层设计不足

  当前水权改革尚缺乏系统的顶层设计,改革路线图尚不清晰。与此密切相关的问题,一是水权相关概念多,认识不统一。目前我国宪法和法律有水流、水资源所有权、取水权3个概念,中央文件使用了水权、水流产权、水资源使用权、用水权、用水权初始分配等多个概念,在实践中还使用水资源确权、区域水权、工程水权等概念。对于这些重要概念,不同的部门和单位、不同的人有不同的理解,对于推进水权改革带来了很大的障碍。二是实践做法不一,给今后的制度建设带来困难。以灌溉用水户水权确权为例,目前在权证名称上,各地有水权证、水资源使用权证、水权使用证等多个用法,有的则给用水户协会发放了取水许可证;权证内容上,有的详细列明了权利人、水源地、用水性质、土地面积、权利期限等各种要素,有的仅简单写明权利人和分配水量;权证期限上,有1年、3年、5年、20年等多种类型。

  (三)法律制度建设滞后

  从“物权的种类和内容由法律规定”的物权法定原则角度看,目前我国水权权利体系尚未完全定型,尚难以完全满足水权水市场建设的需要。一方面,取水权的权利义务内容尚不清晰,特别是水力发电企业、水库等公共供水单位、自备水源取用水户依法都要办理取水许可证,但《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》并未对其权利内容进行区分,导致取水权作为物权的法律依据尚不充分。另一方面,实践中正在开展的灌区内用水户水权确权工作尚缺乏法律依据,各地给灌区内农民用水户协会或农户发放水权证后,权利人到底能行使什么权利,在法律上缺乏规定。此外,对于政府有偿出让水权,一些地方虽然进行了探索,但法律依据也不充分。

  (四)部门职责划分不够清晰

  中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确,“将…水利部的水资源调查和确权登记管理职责…整合,组建自然资源部”。从2018年各部委“三定”规定看,自然资源部“负责自然资源统一确权登记工作”,水利部“组织实施取水许可制度”,水利部水资源管理司“指导水权制度建设”,水利部和自然资源部在水权制度建设上的职责划分尚不清晰,在理解上还有分歧。如在取水权确权登记方面,自然资源部希望把取水许可定性为基于公共利益对水资源开发者能力的准入审查,要求在实施取水许可之后进一步到不动产登记部门统一登记并发放统一的自然资源权属凭证。笔者研究认为,自然资源部对水资源确权登记主要是依据《自然资源统一确权登记办法(试行)》,是对水流所有权进行确权登记。目前水利部已经按照取水许可进行管理并发放了取水许可证,不需要另行开展登记管理。主要理由包括:

  一是有明确的法律依据。根据《中华人民共和国水法》“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权”的规定,取水许可是取水权确权的途径和方式,取水许可证是取水权的权属凭证。

  二是有充分的理论基础。水资源具有流动性、流域性、不确定性、多功能性、重复利用性、利害双重性等特殊属性,水资源开发利用属于有限自然资源的开发利用,而且直接涉及公共安全,根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条“有限自然资源开发利用……需要赋予特定权利的事项”的规定,对水资源开发利用需要设定取水许可进行管理。从物权理论看,这种经过行政特别许可而开发利用自然资源并获得收益的权利,在性质上属于特许物权,客观上需要采用许可证作为权属凭证。国外设立取水权的国家,也都设置了取水行政许可,并将许可证作为取水权的权属凭证。

  三是有实践支撑。取水许可证的发放和管理应当而且已经发挥了物权登记制度所具有的公示、确权和对抗第三人等登记功能,可以较好满足取水权权利行使和保障的要求。

  四是符合便民原则。对取用水户进行取水许可管理并发放取水许可证,属于“一步到位”的管理,符合国家深化“放管服”改革所要求的便民原则。反之,如果在办理取水许可之后还要到另一个部门登记发证,将增加取用水户的负担,不符合便民原则。

  (五)管理基础仍较薄弱

  一是不少跨省江河和省内跨区河流的水量分配尚未完成,难以为取用水户水权确权和区域水权交易提供清晰的边界条件。二是现行取水许可制度和管理实践还不能满足水权改革的要求。不少地区发放的许可证量偏大,按照取水许可证记载的水量进行确权存在不公平问题。一些流域和地方还存在重复发证现象,不仅给渠首、引(供)水管理单位发放取水许可证,也给有关工业企业等发放取水许可证,形成“大证套小证”“大权套小权”的情况,增加了确权工作的复杂性。三是水资源监测监控和用水计量等能力不足,难以为水权确权和确权后的交易提供技术支撑。

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  Ⅳ

  进一步推进水权改革的思路和建议

  (一)鼓励和指导各地大胆实践,进一步探索适合各地区情水情的水权改革路径和方式

  按照健全自然资源资产产权制度的改革要求,既鼓励水权试点地区和其他有条件的地区进一步探索水权确权的途径和多种类型的水权交易,积极培育水权交易平台,完善用途管制和水市场监管机制;也鼓励地方从实际出发,按照水资源是稀缺资源、水资源具有经济价值的理念,在水资源初始配置环节引入市场机制,试行工业企业新增取用水通过向政府缴纳出让金取得取水权,逐步建立能够反映水资源稀缺程度的价格体系和市场。

  (二)进一步推进水权确权、交易和监管

  在总结已有经验的基础上,进一步推进水权确权、交易和监管,培育和规范水市场。一是严格用水总量考核,倒逼已超过或接近用水总量控制指标的地区通过水权交易满足新增用水需求,推动形成水权买方。二是伴随水资源税改革进程,畅通交易渠道,允许水资源短缺地区通过区域间水权交易、跨行业水权交易等措施满足新增用水需求,引导有交易需求的潜在买方成为真正的市场主体。三是进一步开展水权确权,建立健全节约水量评估认定机制,适时建立闲置水权认定和处置机制,盘活存量水资源。四是加强水资源用途管制,强化水权交易市场监管,健全水权交易价格形成机制,建立第三方和生态环境影响评估及补偿机制,加强社会监督,使水权交易规范有序开展。

  (三)积极推动出台水权改革政策性文件,系统筹划水权水市场建设的顶层设计方案

  开展水权改革,涉及对现行取用水管理制度的调整和创新,是一项复杂的系统工程,需要加强总体规划,提高改革的科学性、系统性和协调性。积极推动出台水权改革政策性文件,对水权确权、水权交易、水市场监管等进行整体部署。通过系统地对水权改革进行顶层设计,较好地解决当前部门职责划分不清、认识不统一、实践做法不一等问题。

  (四)积极推动法律法规建设,为水权改革提供法律保障

  水权改革近期重点是启动研究修改《取水许可和水资源费征收管理条例》。重点是按照水权改革要求,修改和完善取水许可制度,区分公共供水单位、水力发电企业和自备水源取用水户等不同取用水主体,实行分类管理;按照水权交易的实践要求,进一步明确可交易水权的类型和范围,逐步实行政府配置新增水权引入市场机制;按照权利保障的要求,加强用途管制,从强调事前监管转为更加重视事中事后监管等。还应适时启动修改《中华人民共和国水法》,按照“物权的种类和内容由法律规定”的物权法定原则,在法律上明确水权的种类和内容,建立健全具有中国特色的水权权利体系。

  (五)夯实工作基础,为水权改革提供支撑

  加快推进跨省江河水量分配,进一步规范取水许可管理,为开展取用水户水权确权和水权交易提供依据。强化水资源计量监控,完善计量监控体系,拓展监控范围,加快推进水资源管理信息化,全面提高水资源监控、预警和管理能力。凡进行确权的取用水户,必须同步配备相应的监控计量设施,确保水权水市场的可监管。继续深化水权关键问题研究,进一步破解制约水权改革的深层次问题。 

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