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努力构建市场主导的水利投资内生增长机制
来源:参阅报告 | 发布时间:2021/4/27 | 浏览次数:

 


前 言

  建立水利投资稳定增长机制,拓宽水利投融资渠道,一直是深化水利改革的重要内容。党的十九届五中全会提出“发挥政府投资撬动作用,激发民间投资活力,形成市场主导的投资内生增长机制”,为新时代水利改革增加了新的内容。打通价格和产权“任督二脉”,苦练两手发力“互博之术”,构建水利投资内生增长机制,是今后一个时期水利投融资改革的方向。

  Part构建水利投资内生增长机制至关重要

  构建水利投资内生增长机制,是构建新发展格局的需要。党中央决策“加决构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”,这是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略举措,扩大内需是构建新发展格局的战略基点。消费需求和投资需求是扩大内需的两大支柱。水利投资在全社会固定资产投资中占有重要的地位,“十三五”期间水利投资规模达到年均8千亿~9千亿的水平,无论是对经济增长的直接贡献、还是拉动上下游产业发展的贡献都是十分显著的。构建水利投资内生增长机制,不仅可以深化水利投融资机制改革,更重要的是可以发挥吸引社会资本等投入水利建设的作用,在构建国内大循环中发挥拉动和带动作用,促进内需主导、内生增长的新发展模式的形成与完善。

  构建水利投资内生增长机制,是完成“十四五”期间水利建设任务的需要。水利基础设施在经济社会发展全局中具有先导性、基础性、战略性作用。党中央对水利工作高度重视,《中共中央关于国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要的建议》(以下简称《建议》)中明确提出,加强水利基础设施建设,提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力,推进水利等重大工程建设,实施国家水网等重大工程,推进重大引调水、防洪减灾等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设,实施河湖水系综合整治,科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,加快江河控制性工程建设,加快病险水库除险加固,全面推进堤防和蓄滞洪区建设等等。“十四五”期间要完成这些任务,不但需要加大国家财政投入力度,同时还需要构建水利投资内生增长机制,发挥市场配置各种水利资源的决定性作用,吸引社会资本投入,才能完成《建议》中提出的任务要求。

  构建水利投资内生增长机制,是今后一个较长时期水利发展的需要。我国总体上已经从重工业化发展阶段进入到新型工业化快速发展阶段,从注重经济快速增长转向高质量发展阶段,解决发展不平衡不充分问题将贯穿今后相当一个历史时期。目前水利发展仍然有不少短板和不足,水利改革发展的任务仍然十分繁重和艰巨,既有长期想解决但还没有完全解决好的防洪、抗旱减灾问题,也有随着经济社会快速发展产生水资源安全保障和生态环境问题,而且可能还会遇到许多难以预料的新问题新挑战。这些问题的解决,推进水利发展长期高质量健康发展,投入是关键,投资内生增长机制是关键中的关键。

  PartⅡ 构建水利投资内生增长机制需要打通价格和产权“任督二脉”

  构建市场主导的水利投资内生增长机制,隐含的前提条件是,必须满足市场经济规律,其中价格和产权是机制构建中最重要的两个因素。多年来水利改革步履艰难,水利投融资改革无法取得突破进性进展,一个很重要的原因就是没有在价格和产权改革上取得实质性突破。水价和产权就像武侠小说里讲的“任督二脉”,始终没有办法打通。看过金庸武侠小说的人都知道,凡是要练就“绝世武功”,就必须先要打通“任督二脉”,打通“任督二脉”之后武功就会突飞猛进。如果没有打通“任督二脉”,就算家里存放着“绝世武功”的独门心法,就算是武学奇才、天生异禀,也无济于事,最终练成“绝世武功”的还是那些打通“任督二脉”的人。如果说打通“任督二脉”是练就“绝世武功”的前提条件,打通价格和产权“任督二脉”,就是构建水利投资内生增长机制的前提条件。那么,如何打通价格和产权“任督二脉?(一)在价格、尤其是水价改革上取得实质性突破,让水价真正发挥调节水资源供给、节约用水和形成良性回报机制的作用。

  目前我国大部分水利工程供水价格达不到工程成本,特别是供农业用水价格很多达不到运行维护成本。水资源比较紧缺的黄河流域各地区执行水价均不足供水核定成本的一半,2011—2019年70%以上的水利工程供水水价没有调整,如果考虑供水成本增加和物价上涨因素,水价事实上反而更低了。水不同于一般商品,水对于人的生命本身、对于经济运行、对于长期可持续发展来讲,都是必须同时考虑的因素。水价改革至少要达到四个目的:满足人民群众用水基本需求,调节水资源供需,实现节约集约用水,促进水利工程能够良性运行。实践证明,实现这四个目的难度是很大的,也一直考验着我们的智慧,更多时候是处于两难选择之中。但是,水价改革必须往深水区推进,否则价值规律就无法在水利领域发挥作用,水利工程就无法良性运行,导致无法形成投入回报机制,无法有效推动建设管理改革,无法建立起有效的资源竞争配置机制,无法提高水资源的利用效率和效益、起到节约用水作用,就会影响水利改革向纵深推进、甚至影响国民经济运行的大局。

  那么如何推动水价改革取得实质性的突破?核心是贯彻落实《建议》和中央关于新时代加快完善社会主义市场经济体制意见中提出的要求:完善资源价格形成机制,健全主要由市场决定价格的机制,最大限度减少政府对价格形成的不当干预。首先要在确保人民群众基本用水需求情况下,大力推进城镇生活用水和工业用水的水价改革,充分考虑地区差异、用水习惯和节约用水要求,制定全国统一的基本用水定额,定额内水价要使所有人都要能够用、用得起、用得放心,定额外采取市场机制、按照补偿成本和合理盈利原则制定水利工程水价和城乡供水价格。可以在经济发达地区先行先试,对经济欠发达地区可以先提高水价后再通过财政转移支付补贴的形式进行。其次在确保农业粮食安全生产的情况下严格农业用水定额管理,定额内充分考虑不同地区实际、用水户承受能力、不同作物用水量和水利工程供水成本制定农业基本水价,定额外农业用水要通过采取市场机制、按照补偿成本和合理盈利原则制定水利工程水价和农业用水价格。水资源税(费)作为节约用水的手段,对在市场机制确定的水价之外仍然大规模超额用水、或不合理用水(地下水严重超采)的情况进行调节、强制征收,约束、调整和纠正用水行为。

  (二)在产权改革上取得实质性突破,让产权真正成为提高资源(包括水资源)利用效率,降低配置和交易成本、吸引社会资本投入的作用。

  有恒产者有恒心,经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。产权制度是社会主义市场经济的基石,保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。目前,我国水利领域的产权制度改革仍然明显滞后,水权制度仍然有很多缺陷,水资源确权缺乏法律依据,初始水权并不完整,水资源使用权的受益、处分等权利没有明确规定,水权交易不规范;水利工程产权也很不完善,国管大中型水利工程本身的产权是明确的,但其受益权是不完整和不清晰的,有的公益性工程(如防洪、水保)不但没人管,而且被严重破坏,水利工程保护范围内的土地权属大多没有确定。大型灌区支渠以下和小型灌区属“集体”所有的工程,其所有权的管理主体模糊不清。农田水利工程虽然大多进行了确权,但确权方式、权利内容、受益对象不一,受多种因素影响,管护仍不到位、投入缺口很大;水资源资产产权、水流产权还处于研究探索之中。大量的不清晰的水利产权归属、不明确的水利权责界定,根本无法起到顺畅流转、有效激励水利产权的作用,也无法严格保护水利资产,实现水利工程完整和长期良性运行。

  如何推动水利产权制度改革取得实质性的突破?《建议》提出今后五年产权制度改革和要素市场化配置改革要取得重大进展。我认为,今后水利产权制度改革的核心是应该确权赋权,特别是清晰界定使用、受益和出让等权属,并通过相关的程序使各种水利产权得到银行业金融机构的认可。从水权上看,应继续加大推进力度,通过修订水法或制定相关法律的办法,从法律法规上明确用水户的用水权、受益权和交易权,明确各种权利取得、使用和交易等条件、程序的规定,并积极推动开展用水权的确权和交易。从水利工程产权上看,进一步细分国有水利工程产权的归属和性质,在确保国有和安全情况下,赋予其资产受益权属性,进一步明晰工程土地权属;紧紧围绕深化农村基本经营制度改革,进一步改革农田水利工程设施产权制度,完善其产权权能,推动将农田水利工程设施资产折股量化到集体经济组织成员,实现管护主体和受益主体的统一,发挥产权约束、激励作用。

  Part构建水利投资内生增长机制还需要苦练两手发力的真功

  尽管打通“任督二脉”之后会使武功突飞猛进,但还需要苦练真经宝典才能有所大成,构建水利投资内生增长机制还需要在以下几个方面下功夫。

  (一)运用好政府和市场“左右互博之术

  政府有形之手和市场无形之手在水利投资内生增长机制的构建中发挥着不同的作用,其关键在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合。相对而言,我们总是习惯使用政府有形之手,甚至依赖这只手,使这只手变得很长、不该管的地方也伸手管了、不该用的地方也用了,却造成资源配置效率很低。而市场这只手很短,在水利资源配置中总是有意无意忽视它、不愿用它,这是我们两手发力的短板。强调要两手发力,从某种意义上讲首先要强调最大限度减少政府对价格形成的不当干预,如何更多地让市场发挥作用,而且是决定性作用,补齐市场配置资源的作用,使之由短变长、由弱变强,与政府之手形成共用之形、互补之势。所谓决定性作用,就是要使市场在水利行业的各种资源配置中处于主体地位。同时,还要制定好水利发展规划和专项规划、制订各个领域的政策和标准、构建社会资本准入退出机制。

  (二)苦练PPP、特许经营、政府购买服务等功夫

  社会资本是逐利的,社会资本能否投资水利项目,主要由项目性质、能否长期稳定获利、投资风险和进入退出成本来决定的。从形式上,社会资本、金融贷款、债券融资、股权资本、甚至土地技术等都可以作为构建水利投资内生增长机制的重要因素参与水利项目建设运营。但“武功在精而不在博”。我们应专注于几门管用好用的功夫,把它们练到极致、运用精纯,就可以到达无坚不摧、超凡入圣的境地。首先要构造水利项目实现合理回报的机制。对于准公益性占大多数的水利项目而言,目前水价水平可能无法使其收入覆盖其成本支出,吸引社会资本的核心就是要通过提高财政直接投入比例、公益性和经营性项目打捆(甚至与开发权让渡、经营性补偿等结合)、可行性缺口补助、降低银行贷款利息,甚至降低项目税收支出等措施解决。其次充分利用好PPP、特许经营、政府购买服务(特别是在水利信息基础设施、监控计量设施、智慧智能水利等方面)以及EPC投资水利建设。综合考虑PPP、特许经营、政府购买服务、EPC及其衍生模式等特点,对具有一定赢利性质的水利项目进行分类,尤其是对重大水利工程项目进行细分,精细测算、合理设计不同的投融资方案,制定不同类型项目吸引社会资本参与的说明和流程等,同时使社会资本能够及时了解水利项目的情况,及时决策参与水利项目建设投资。

  (三)充分发挥政府“四两拨千斤”的太极神功作用

  创新政府投资方式,聚焦《建议》中提出的关键领域和薄弱环节,调整优化中央预算内和专项债券投向领域,加大中央预算内投资对水利工程补短板的支持力度。积极构建水利国有资本投资、运营主体,实现国有资本所有权与企业经营权分离,实行国有资本市场化运作,重点投资国家水网工程、重大水利工程、水资源配置工程等建设运营,提高国有资本配置和运营效率。充分发挥资本金注入方式的带动作用,撬动社会资本、金融贷款和债券股权投资水利建设,引导水利投资运营公司和中央企业更好地服务于国家战略,将国有资本更多投向水利行业。抓住国家发行政府专项债券的时机,引导各地进一步加大利用水利专项债券投资水利建设的发行力度。鼓励符合条件的水利企业通过上市和发行债券进行直接融资。

  (四)加大金融服务水利建设和降税减费力度

 

 

  水利工程,特别是重大水利工程投资规模巨大、建设周期长。金融贷款支持水利建设的作用巨大。继续引导政策性金融机构加大对水利建设的支持力度,在风险可控的前提下积极开展水利建设中长期政策性贷款业务,特别是对农田排灌工程和灌区技改工程实行无息或低息贷款优惠。积极引入多元化投融资主体,创新项目融资方式,引导金融资源支持水利建设。适时修订水利项目税收优惠政策,减少准公益性和经营性水利项目的税收负担,提高水利项目建设、经营和管理的可持续性。对纯公益性水利项目免征占用耕地税,对准公益性水利项目减免征占用耕地税。完善涉水项目和产品的税收优惠政策,对水利基础设施建设实行更加优惠的企业所得税政策。

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